Après ce large tour d’horizon qui met en évidence l’évolution rapide de nos paysages et les risques que nous faisons courir à notre espace environnant et à notre cadre de vie, il serait prétentieux de vouloir apporter des réponses et des solutions. L’importance de ce dossier ne permet pas en effet de le régler par quelques propositions en forme de conclusion qui risqueraient alors de se révéler superficielles. D’autre part, l’ampleur du problème mérite un large débat entre les différents acteurs des territoires, les élus, tous les Français en définitive, afin de définir les conditions dans lesquelles nous souhaitons vivre et les moyens à mettre en oeuvre pour conserver une agriculture active et des paysages agréables. Néanmoins, pour lancer ce débat, il peut être opportun de donner quelques axes de réflexion et d’ouvrir des pistes de solutions. Certaines de ces pistes sont inspirées du rapport que Gérard Larcher, alors Sénateur des Yvelines, avait consacré en 1998 aux territoires urbains et paysagers et au nouvel équilibre des espaces périurbains. Les pertinentes propositions de ce document mériteraient une concrétisation rapide.
Tout d’abord, il convient de rappeler qu’il existe une législation organisant la protection des paysages en France. Les premiers textes datent de 1930. Mais ce sont les lois de 1976 sur la protection de la nature et surtout de 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages qui font référence. Depuis, tous les textes sur l’environnement traitent de près ou de loin de ce sujet. Mais la loi se contente souvent de sanctuariser ce qui existe, de faire en sorte de protéger les paysages remarquables sans aller jusqu’à réparer les dommages causés avant qu’il ne soit trop tard.
En matière de protection de sites remarquables, il serait intéressant de réaffirmer que la protection du paysage ne se limite pas à quelques sites mais qu’elle doit être un enjeu global, intégré largement dans les préoccupations des aménageurs, qu’ils soient publics ou privés, et des architectes. Cette protection ne peut se limiter à quelques dispositifs de compensation, même si la plantation d’arbres ou de haies est déjà une action positive en faveur du paysage. C’est en réalité une véritable intégration paysagère des évolutions qui doit être recherchée, garantissant un respect exemplaire de l’existant et cela est particulièrement vrai pour les zones périurbaines auxquelles nous nous intéressons. Il convient de définir un véritable projet paysager pour ces espaces en soignant plus particulièrement les entrées de villes.
En ce sens, la présence de publicité en dehors des espaces urbains doit devenir exceptionnelle lorsqu’elle n’a pas pour objectif d’informer les automobilistes. Dans ce domaine, l’action courageuse menée par certaines associations, telles Paysages de France ou la Société pour la Protection des Paysages et de l’Esthétique de la France, mériterait d’être encouragée et relayée.
En 1995, le fonds de gestion de l’espace rural (FGER), créé par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, offre aux territoires ruraux un nouvel instrument permettant de financer des opérations d’entretien, de réhabilitation et de valorisation d’espaces agricoles en voie d’abandon, d’éléments naturels du paysage et d’espaces où l’insuffisance d’entretien est susceptible de provoquer des risques naturels, ou des opérations de conservation de la diversité biologique.
Abondé par le ministère de l’agriculture pendant quelques années, ce fonds a permis de financer des actions aussi diverses qu’intéressantes pour les paysages ruraux telles que l’entretien et réhabilitation des haies bocagères, d’alignements d’arbres, de fossés humides, de cours d’eau, la reconquête de foncier agricole boisé ou en friche, la restauration de sentiers de randonnée pédestre, la préservation de variétés locales d’arbres fruitiers et de vergers traditionnels, la reconquête d’alpages, l’ouverture de fenêtres paysagères, l’installation de jeunes agriculteurs dans des zones abandonnées, la remise en culture de terrasses agricoles et la restauration de patrimoines paysagers spécifiques, etc.
Ce fonds spécifique à destination du monde rural s’est révélé être un outil d’animation locale et un lien privilégié entre l’activité agricole et la gestion de l’espace en participant au développement équilibré du territoire national. Le FGER est devenu en peu de temps un outil inappréciable au service de tous les ruraux et de la politique d’animation du milieu local, favorable à la valorisation de l’espace par les agriculteurs et à la reconnaissance de leurs investissements. Il serait indispensable que ce fonds soit de nouveau abondé afin de financer les actions menées par l’ensemble des ruraux en faveur de l’entretien et de la gestion de leur cadre de vie.
Notre arsenal législatif et réglementaire est bien incomplet et parfois même incohérent. La réglementation de l’urbanisme notamment a subi récemment des évolutions contradictoires qui nuisent à son efficacité. Le droit de la construction devrait d’abord être appliqué strictement. Il est anormal que dans un Etat de droit, il soit possible de construire sans permis, sans sanction, sans obligation de destruction, voire en bénéficiant des branchements aux réseaux publics, ce qui est en principe interdit pour les constructions illégales...
D’autre part, nous appliquons un coefficient d’occupation du sol maximum. Cela encourage, pour construire grand, à le faire sur un grand terrain. Ne faudrait-il pas envisager un coefficient d’occupation minimum, comme en Suisse par exemple, ce qui oblige à densifier l’habitat?
Dans le même ordre d’idée, on pourrait obliger les grandes surfaces à diminuer leur emprise en sol en construisant sur plusieurs niveaux surfaces de vente et parkings, voire en enterrant ces derniers, à mieux intégrer leur construction dans le paysage et à constituer un fonds de protection du paysage abondé par les grandes surfaces en compensation des atteintes qu’elles lui portent.
La spéculation foncière pourrait sans doute être freinée par une taxation efficace des plus-values. Est-il bien logique, se demandait récemment un ministre de l’aménagement du territoire, que ce soient les particuliers qui touchent les dividendes des aménagements décidés et réalisés par la Collectivité ? Dans de nombreux pays d’Europe (Danemark ou Hollande, par exemple) et du monde, c’est l’Etat qui appréhende la plus grande part de la plus value sur les terrains qui changent de destination.
En matière de fiscalité, il y a d’autres pistes à explorer et on peut s’interroger sur les modalités de taxation du bâti ou de l’habitation : ne faudrait-il pas envisager une possibilité de mutualisation de ces taxes dans le cadre des regroupements intercommunaux de façon à éviter que l’octroi de permis de construire ne soit considéré comme un moyen d’améliorer les finances communales ?
Sur beaucoup de ces sujets, le rapport de Gérard Larcher propose des solutions intéressantes qui mériteraient, à tout le moins, de faire l’objet d’un débat.
La multiplication d’intervenants sur l’espace rural et de demandeurs de foncier plaide pour le maintien d’outils de régulation et leur utilisation dans un cadre plus global d’arbitrage. Les SAFER ont une pratique de 40 ans de ces rôles, intervenant pour réguler un marché foncier afin d’en garantir la transparence et la moralisation et arbitrant entre des agriculteurs pour favoriser les meilleurs projets d’aménagement et accompagner l’installation des jeunes exploitants. Dans un contexte de concurrence généralisée, où l’orientation du foncier donne lieu à des conflits importants entre un nombre croissant d’usagers, il importe de préserver les outils de régulation, non plus pour les arbitrages qu’ils permettaient de rendre au sein d’une même catégorie socioprofessionnelle, mais pour leur capacité à rationaliser la gestion de l’espace dans une vision durable de l’affectation des terres. Le laisser faire risquerait d’augmenter la consommation de terres pour des usages non agricoles et ainsi de faire croître les prix de façon anarchique en générant des conflits entre agriculteurs et autres catégories d’utilisateurs. L’augmentation non maîtrisée des prix pourrait compliquer les projets d’aménagements des élus et poserait en particulier des difficultés aux petites communes qui souhaitent réhabiliter l’habitat rural pour attirer des résidents et assurer un mouvement de revitalisation rurale. Ainsi, il ne s’agit pas d’empêcher les projets de se développer, mais d’utiliser les instruments de régulation du foncier rural pour apaiser les tensions en assurant un dialogue, ainsi qu’un arbitrage et un équilibre dans la gestion de l’espace.
Nombreuses sont les collectivités, mairies et communautés de communes qui ont compris tout ce que l’agriculture pouvait apporter à la ville et qui mettent en oeuvre d’importants moyens pour conserver leur agriculture périphérique. Certes, l’agriculture entretient des espaces de nature, des coupures vertes qui enjolivent le cadre de vie. L’agriculture en continuité assure aussi des ceintures vertes qui jugulent l’extension de la ville et qui structurent l’espace. Au-delà de ces aménités spatiales et paysagères, l’agriculture peut approvisionner les marchés locaux et jouer un rôle dans l’animation d’un lien ville / campagne garant d’une certaine stabilité sociale.
Pour toutes ces raisons, des collectivités se sont lancées dans l’accompagnement de l’agriculture. Le portage du foncier est un élément déterminant d’une telle politique. A court terme, il permet d’installer de jeunes agriculteurs qui rachèteront leur support de travail au fur et à mesure de l’amélioration de leur situation financière. A long terme, c’est un moyen de garantir la pérennité de l’orientation agricole du foncier concerné, en le soustrayant définitivement à toute tentation de pression ou de spéculation.
Le soutien de l’agriculture périurbaine, c’est aussi l’aide apportée aux agriculteurs qui souhaitent vendre directement leur production. De telles exploitations se développent, en particulier en Provence Alpes Côte d’Azur dans le cadre du réseau d’Aide au Maintien d’une Agriculture Paysanne (AMAP).
C’est encore l’organisation d’approvisionnement des cantines publiques (hôpitaux, écoles, administrations...) en produits locaux, sujet sur lequel travaillent Les Eco Maires en particulier.
Il faut en effet être conscient des difficultés auxquelles sont confrontées les exploitations périurbaines : nuisances, vols, difficultés d’exploitations, etc. Dès lors, ce sont surtout des exploitations à haute valeur ajoutée qui se maintiennent ainsi que des exploitations pour lesquelles le lien avec le client est déterminant. Les fermes pédagogiques, enfin, ont un rôle important à jouer dans ces territoires pour permettre aux urbains de conserver un contact avec le vivant, animal et végétal.
La SAFER est une structure de médiation, de concertation et d’équilibre qui contribue à l’aménagement durable du territoire rural, en intervenant par des opérations d’orientation foncière concourant à l’intérêt général. Ses missions sont :
Les SAFER accompagnent donc l’agriculture en restructurant les terres pour améliorer les conditions d’exploitation et pour permettre l’installation de jeunes agriculteurs. Elles achètent parfois les terres par préemption pour éviter une appropriation par des non agriculteurs de terres stratégiques pour les exploitants. Ce rôle de protection du foncier agricole est un axe majeur de l’action des SAFER. Cependant, notamment en zones périurbaines, cela représente des coûts financiers importants et ce travail ne peut alors se faire qu’avec le soutien des collectivités qui peuvent être amenées à acheter le foncier à leur compte pour le louer à des exploitants. Ce mécanisme permet de soustraire ces terres à l’emprise urbaine et de les mettre à disposition d’agriculteurs sans que ceux-ci aient à effectuer un investissement foncier lourd. Il mériterait d’être encouragé et développé.
D’autre part, les SAFER assurent de nombreuses prestations pour accompagner efficacement les acteurs locaux dans une politique globale de gestion de l’espace rural, faire en sorte que les projets locaux ne déstabilisent pas l’agriculture et respectent l’environnement.
Ces prestations sont de plusieurs types :
Il est nécessaire que tout ce travail des SAFER se réalise dans un partenariat renforcé avec les Collectivités territoriales. Les Collectivités sont, en effet, les garantes de l’intérêt général sur les territoires qu’elles administrent. Elles traduisent les attentes des populations qui y vivent, attentes économiques, sociales et environnementales. Il s’agit donc d’assurer une interface entre les attentes collectives exprimées par les élus et les besoins des gestionnaires de l’espace que sont les agriculteurs.
En ce sens, il pourrait être proposé d’élargir le droit de préemption des SAFER pour leur permettre d’agir plus directement au profit des projets de développement des communes rurales, voire des projets environnementaux. D’autre part, il conviendrait d’organiser la transmission systématique aux maires des notifications de ventes que reçoivent les SAFER afin qu’ils puissent être mieux informés des évolutions du territoire dont ils ont la responsabilité.
Cependant, on peut mettre en place toutes les mesures coercitives possibles et imaginables, planifier et organiser le territoire, zoner et protéger. Si ces dispositifs ne sont pas au service d’un véritable projet de territoire, ils seront inutiles et contournés.
En réalité, il appartient aux habitants d’un territoire de préciser leurs souhaits en matière de cadre de vie, d’activités environnantes, d’utilisation des espaces. Sur ces bases, il est possible de prévoir une affectation des espaces et surtout de créer un consensus sur cette répartition. C’est à partir de la convergence des intérêts particuliers et de l’accord de tous sur des objectifs communs qu’il est possible de gérer un territoire donné. A ce titre, l’exemple du Sicoval est particulièrement explicite.
Toulouse : Périurbain et espaces agricoles naturels : à la recherche de l’équilibre Le Sicoval, Communauté d’agglomération au Sud-est de Toulouse, mène, depuis sa création en 1975, une politique de territoire volontaire et innovante, avec un objectif : le maintien de l’équilibre entre les zones urbaines, les espaces agricoles et naturels et les zones d’activités.
Première intercommunalité de projets, regroupée autour de 6 communes en 1975, 36 aujourd’hui, avec un grand enjeu, toujours d’actualité : concilier sur un territoire périurbain, le développement économique, la préservation des espaces naturels et la qualité de la vie. Pour y répondre, le Sicoval a élaboré dès 1993 une Charte d’Aménagement par laquelle l’ensemble des communes s’est engagé à préserver de toute urbanisation 60% du territoire. 80% des habitants du Sicoval sont des urbains qui veulent bénéficier à la fois des services que l’on trouve en ville (transports, emploi, etc.) et du cadre de vie qu’apportent les zones rurales.
La volonté affichée consiste à contrôler l’urbanisation et à maintenir l’agriculture périurbaine, qui est constamment menacée. Car les élus du Sicoval estiment que c’est non seulement une activité économique à part entière mais aussi une composante forte pour l’équilibre de notre territoire. Pour cela, un des objectifs du Sicoval est de favoriser l’installation de jeunes agriculteurs et la diversification des productions ; ce qui est un véritable enjeu sur un territoire de tradition céréalière. La forte demande de foncier et l’accroissement des prix des terres sont des phénomènes qu’il s’agit de gérer lorsque l’on souhaite maintenir un tissu agricole et rural, c’est un phénomène que nous devons gérer. La SAFER est un des organismes partenaires dans cette démarche depuis de nombreuses années. La SAFER a une connaissance unique du terrain qui lui permet d’assurer une veille précieuse de l’évolution foncière. Cela a, par exemple, permis au Sicoval de prendre en charge le stockage des terres dans le but d’installer des jeunes agriculteurs hors du cadre familial.
En juin 2003, le Sicoval et la SAFER ont formalisé leur relation par la signature d’une convention de partenariat. La SAFER est désormais l’opérateur foncier du Sicoval. A ce titre, elle doit prendre en compte les 15 000 hectares de SAU mais aussi apporter son concours à tous les stades d’un projet de zone d’aménagement différé de 274 hectares, faisant partie des 20% du territoire consacrés aux activités économiques. L’action de la SAFER, à travers un état des lieux conduit avec la Chambre d’Agriculture, permettra de mieux intégrer l’impact de ce projet sur le devenir de l’agriculture.
Le Sicoval en chiffres :
Au niveau national aussi, nous devons définir un projet pour le territoire de la France. Ce projet consiste à préciser la place que nous souhaitons donner à la ville et celle qu’il faut conserver à la campagne et à la ruralité. Notre ruralité, si spécifique et qui constitue l’enracinement de notre pays, doit être préservée dans sa réalité endogène et pas seulement pour son apport à l’urbanisation.
Mais il faudra bien aussi, selon les mots de P. Donadieu, inventer un lieu de confluence entre la ville et la campagne, espace nouveau où l’artificiel et la nature se complètent sans se combattre. C’est un travail qui doit conjuguer les efforts des aménageurs, des architectes et des urbanistes afin d’imaginer un développement de la ville respectant la campagne et s’harmonisant avec la nature.
Nous devons aussi garantir une protection durable des paysages en utilisant largement les outils récents, voire en nous inspirant des méthodes et des expériences étrangères. L’Angleterre, par exemple, a mis en place des moyens originaux et efficaces de protection de son patrimoine à travers des fondations privées qui possèdent et mettent en valeur une grande partie du territoire britannique.
Un projet pour le territoire doit aussi veiller à protéger l’espace, le foncier, en faisant en sorte qu’il ne soit réorienté et consommé qu’avec parcimonie. Nous pouvons consommer nettement moins d’espaces, afin de contrer la tendance facile et peu coûteuse à l’étalement horizontal tellement consommateur de terres, tout en préservant notre taux de croissance économique. Au-delà des mots, l’objectif d’utilisation économe de l’espace affichée par le code de l’urbanisme doit devenir une réalité. Nous pouvons aussi consommer mieux cet espace, en choisissant des endroits certes moins faciles à équiper mais dont l’artificialisation ne contribue pas à détruire les espaces naturels les plus intéressants ou à priver l’agriculture des terres les plus productives.
Consommer moins et mieux le foncier, c’est aussi une façon de conserver la place de l’agriculture. Maintenir l’agriculture, mieux l’intégrer dans la ville, doit être un axe fort d’un projet de territoire capable de garantir un équilibre des espaces, une préservation de nos paysages et de notre cadre de vie.
Ce n’est que sur la base d’un projet, impulsé par une volonté politique, défini en concertation et accepté par tous que les outils et les règles mis en place pourront fonctionner. Le rôle de l’Etat est de veiller à la définition d’une stratégie globale, d’en assurer la cohérence.
C’est donc un débat que souhaitent lancer les SAFER en publiant ces quelques réflexions, débat qui intéresse l’ensemble de la société et auquel doivent prendre part tant les élus que les représentants du monde socioprofessionnel, que les associations, que les simples citoyens.
Fortes de leur expertise en matière foncière, de leur savoir-faire dans l’aménagement rural, les SAFER sont prêtes à nourrir ce débat en y apportant les éclairages techniques nécessaires. Elles sont prêtes à proposer des solutions, au-delà des pistes de réflexion contenues dans ce document.
Enfin, les SAFER sont à la disposition des paysans, des élus, des collectivités et du pays tout entier pour mettre en oeuvre les mesures les plus pertinentes destinées à conserver notre patrimoine commun, à faire en sorte que la France reste un pays d’harmonie, d’équilibre et de beauté dont la qualité de vie contribue au bonheur de ses habitants, à l’intérêt et à l’envie de ceux qui nous entourent.
Nous serons ainsi en mesure de transmettre aux générations qui nous succèderont un pays portant la trace de son enracinement, non comme un souvenir, mais comme un signe vivant de notre attachement à un art de vivre rural, à une culture, à une civilisation.