Logement : comment sortir de la crise

Alternatives économiques Fév 2007 Sandra Moatti

La relance de la construction depuis trois ans ne résoudra pas le mal-logement. Car la politique actuelle privilégie une offre trop chère pour la majorité des ménages.

Miracle du calendrier électoral ou efficacité de la mobilisation citoyenne? Une centaine de tentes sur le canal Saint-Martin et l'habileté médiatique des Enfants de Don Quichotte auront obtenu du gouvernement ce pour quoi les associations pour le droit au logement militaient depuis longtemps: un droit au logement opposable. Pour Jean-Louis Borloo, le ministre de l'Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement, cette mesure est rendue possible grâce à la politique menée depuis cinq ans: effort de construction sans précédent depuis vingt-cinq ans, relance de la construction de logements sociaux, plan national de rénovation urbaine pour les quartiers en difficulté, etc. "Il y a tromperie sur la marchandise ", répond la Fondation Abbé Pierre, qui dénonce "une politique d'affichage où le chiffre prime sur les besoins sociaux". De fait, si les mesures prises ont indéniablement relancé la construction, l'offre qu'elles encouragent est inaccessible à la majorité des ménages français. Elles ont attisé l'envolée des prix et laissé pour compte les plus démunis.

Le boom de la construction

3 millions de sans logis ou de très mal-logés

Les chiffres sont en effet accablants. Et les sans domicile fixe (SDF) ne constituent que la marge la plus visible du mal-logement français. Au-delà des 86 000 SDF (dont 16 000 enfants) estimés par l'Insee en 2001 - estimation vraisemblablement nettement sous-évaluée -, la Fondation Abbé Pierre évalue le nombre de personnes privées de logement personnel en 2006 à plus d'un million. Parmi celles-ci, 150 000 vivent dans des centres d'hébergement collectif, près de 200 000 dans des abris de fortune (boxes de garage, caves, locaux commerciaux désaffectés, cabanes de jardin...), dont quelque 100 000 campeurs à l'année; 600 000 occupent des chambres d'hôtel ou des meublés. A cela s'ajoutent un million de personnes hébergées chez des tiers, dont 150 000 vivent dans des conditions très difficiles. D'autres, enfin, habitent dans des logements avec des droits d'occupation limités, soit qu'ils squattent, soit qu'ils soient menacés d'expulsion: 100 000 ménages locataires ont fait l'objet d'une décision de justice en 2005, et le nombre d'interventions effectives de la force publique a quasiment doublé depuis 2000.

Quant aux personnes qui disposent d'un logement personnel, elles sont plus d'un million à être privées du confort de base que constituent une salle d'eau, un WC ou un système de chauffage. Un autre million vit dans des conditions de "surpeuplement accentué", ce qui signifie qu'il leur manque au moins deux pièces. Total: plus de trois millions de personnes sont sans logis ou très mal logées.

"Le noyau dur des mal-logés ne s'est pas réduit, mais le phénomène nouveau, c'est l'élargissement de la crise aux classes moyennes", explique Christophe Robert, de la Fondation Abbé Pierre. Cette extension est bien sûr le résultat de l'envolée des prix de l'immobilier (ils ont doublé en moyenne en France depuis 2000) et de celle des loyers, qui ont progressé de 24,3% depuis 2001, selon l'Observatoire des loyers Clameur, contre 9,9% pour le niveau général des prix. Résultat: le logement, toutes dépenses confondues, n'a jamais pesé aussi lourd dans le budget des ménages: 24,7% en 2005, contre 14% en 1984.

La dérive des prix et des loyers pousse un nombre croissant de ménages vers le parc social public, où les listes d'attente n'ont jamais été aussi longues: 1,3 million de demandes d'entrée dans le parc HLM ont ainsi été enregistrées en 2005, dont un tiers seulement ont pu être satisfaites (voir encadré).

Près d'un million de logements manquants

Et pourtant, il faut le mettre à l'actif du gouvernement, la construction a vigoureusement repris en France ces dernières années: 438 000 logements ont été mis en chantier en 2006, contre seulement 303 000 en 2002. Cependant 800 000 logements manqueraient encore à l'appel. La raison: la sous-estimation des besoins par les pouvoirs publics depuis trente ans. Le ralentissement de la croissance de la population a masqué l'augmentation continue du nombre de ménages, qui détermine les besoins en logements. Alors qu'on comptait 3,5 personnes par logement en 1950, il n'y en avait plus de 2,3 en 2004. Davantage de personnes âgées vivent seules; les mariages sont plus tardifs et les séparations plus fréquentes: là où un logement suffisait, il en faut désormais un deuxième.

Le niveau de construction actuel peut-il suffire à résorber le déficit accumulé? En 2001, l'Insee chiffrait les besoins de nouveaux logements à 300 000 par an sur la période 2005-2010. Depuis, les projections démographiques ont été revues à la hausse. Michel Mouillart, professeur à l'université Paris X, parle plutôt de 360 000 nouveaux logements par an. Dans ces conditions, le rythme de construction actuel ne viendra à bout du déficit qu'en une décennie.

Mais un rapport récent, commandé par le Crédit foncier, estime que le "choc sociologique" qui nourrit les besoins est encore largement devant nous: outre la poursuite des recompositions familiales, il faudra aussi compter avec la montée probable des flux migratoires et des mobilités professionnelles, et le nécessaire renouvellement du parc. Avec pour résultat, des besoins estimés à près de 500 000 logements par an d'ici à la fin de la décennie. En tout état de cause, l'effort de construction amorcé depuis trois ans ne doit donc pas être relâché.

Il ne suffit cependant pas de construire, encore faut-il savoir ce que l'on construit. Jean-Louis Borloo se flatte non seulement d'avoir relancé la construction, mais aussi d'avoir doublé l'offre nouvelle de logements économiquement accessibles par rapport à l'année 2000. Faux, répond la Fondation Abbé Pierre: cette politique, note-t-elle dans son rapport, vise seulement "la partie supérieure des couches moyennes". Autrement dit, les logements mis en chantier s'adressent essentiellement aux ménages qui pourraient se loger sans aide. "Jamais, poursuit-elle, la part des produits nouveaux destinés à des ménages à revenus modestes n'aura été aussi faible sur le marché": l'ensemble de l'offre nouvelle à prix plafonné ou soumise à condition de ressources - c'est-à-dire la construction de HLM, l'accession sociale à la propriété et le locatif privé réglementé - représenterait de l'ordre de 170 000 mises en chantier en 2006, contre près de 210 000 en 2000, soit, en proportion du total des logements construits, une part qui baisse de 65% à 41%.

La situation est encore plus alarmante quand on considère les logements vraiment sociaux: moins de 23% de la construction totale en 2006 étaient destinés aux ménages situés dans les deux tiers inférieurs de l'échelle des revenus, et seulement 6% au tiers des ménages les moins riches.

Une politique du chiffre

Cette déformation de l'offre au détriment des moins aisés s'observe à tous les niveaux, et d'abord dans le logement social. Les mises en chantier dans le secteur social affichent une progression spectaculaire de 43% depuis 2002, mais cette hausse est avant tout imputable aux HLM "haut de gamme", les PLS (voir graphique ci-dessus), dont la construction a été multipliée par 2,5 depuis 2002: ils sont certes soumis à condition de ressources, mais les plafonds de revenus sont tels que 82% des ménages sont en droit d'y accéder. Et leurs loyers sont supérieurs en moyenne de 40% à ceux des logements sociaux ordinaires.

Dans le même temps, les mises en chantier des HLM catégories Plus et Plai, accessibles aux ménages se situant dans les deux tiers inférieurs de l'échelle des revenus, n'a progressé que de 4%. La part des PLS dans l'offre nouvelle est donc passée de 10% en 2000 à 30% en 2005 et atteindrait 40% en 2009, selon les objectifs du plan de cohésion sociale. Une évolution qui arrange bien l'Etat, puisqu'elle permet de "faire du chiffre" à bon marché: les PLS ne sont pas assortis de subventions directes de l'Etat, mais uniquement d'aides fiscales (TVA à 5,5% et exonération de la taxe foncière).

Le social " haut de gamme " explose

Les logements sociaux sont désignés par le type de financement dont ils ont bénéficié pour leur construction, lequel commande les publics auxquels ils sont destinés et les montants de loyer pratiqués. Le graphique montre que les mises en chantier de logements sociaux ont davantage concerné ceux accessibles aux ménages relativement aisés (les PLS) plus que ceux susceptibles d'accueillir les ménages les plus modestes (Plus et Plai).

Mêmes tendances dans la construction locative privée. Elle a explosé depuis 2002 (+ 155%), en grande partie grâce à l'aide généreuse apportée par le dispositif Robien, qui ouvre droit à un amortissement fiscal de 50% de l'investissement à condition de louer le logement pendant neuf ans. En 2005, le "Robien" aurait permis de construire 65 000 nouveaux logements. Mais cette aide n'est assortie d'aucune contrepartie sociale. Contrairement aux dispositifs fiscaux antérieurs, les plafonds de ressources des locataires ont été supprimés et les plafonds de loyers autorisés pour bénéficier de l'aide fiscale se situent au-dessus des conditions du marché. Le dispositif a donc plutôt contribué à renchérir les loyers qu'à les modérer.

Logement social : l'offre baisse

La production de logements sociaux augmente. Dans quelles proportions? Les chiffres le plus souvent cités par Jean-Louis Borloo sont ceux des logements "financés" (ceux qui ont reçu un agrément financier de l'Etat): 80 000 en 2005, 90 000 en 2006, contre 56 000 en 2002. Mais qui dit logements financés ne dit pas forcément logements construits. D'abord, près du quart des nouveaux logements sociaux sont en fait des acquisitions (près de 15 000 en 2005). Ensuite, il y a de la "perte en ligne": tous les agréments de l'Etat ne débouchent pas sur une mise en chantier. Chaque année, les crédits ne sont pas entièrement consommés. Et quand les projets arrivent à leur terme, c'est après un délai de deux à trois ans, qui a tendance à s'allonger car les entreprises de BTP sont surchargées de demandes. Au total, les logements sociaux effectivement mis en chantier s'élevaient à 54 000 en 2005 et 57 000 en 2006, contre 40 000 en 2002: l'augmentation est malgré tout réelle.

Comment se fait-il alors que l'offre disponible diminue? Trois explications. L'augmentation des démolitions d'abord, qui ont doublé entre 2002 et 2005 (elles ont atteint 14 000 cette année-là, selon les données réunies par l'Union sociale pour l'habitat). Seconde raison, les ventes de logements sociaux à leurs occupants, qui sont passées de 3 800 en 2002 à 4 800 en 2005. Deux évolutions qui amputent le parc alors qu'on ne parvient pas à satisfaire la demande.

Mais le facteur décisif est la baisse de la mobilité résidentielle, qui est passée de 13% en 1999 à 10% en 2004 sur l'ensemble du pays. Or, "une baisse d'un point de la mobilité représente 40 000 logements en moins à proposer aux demandeurs", explique Claude Taffin de l'Union sociale de l'habitat. Les causes de cette évolution sont claires: hausse des prix dans le parc privé et paupérisation d'une partie des locataires. En Ile-de-France, la mobilité dépasse à peine les 8% parce que le niveau moyen des loyers du secteur privé est 2,7 fois plus élevé que celui observé dans le logement social. La marche est haute, d'autant que 70% des locataires HLM gagnent moins que le revenu médian. Quant aux ménages à bas revenu (ceux qui font partie du quart inférieur de l'échelle), ils représentaient le tiers des locataires en 2002, contre 19% en 1988...

De plus, alléchés par l'avantage fiscal, les propriétaires se sont jetés sur le foncier disponible, en acceptant souvent de payer des prix supérieurs au marché. Résultat: le foncier est devenu plus rare et plus cher pour les autres acheteurs, accédants à la propriété ou organismes HLM. Enfin, ces logements, vendus comme des produits financiers par les promoteurs, sont souvent déconnectés des besoins. On les a ainsi vus fleurir sans trouver toujours preneur dans des villes moyennes (Albi, Montauban, Tarbes ou Poitiers par exemple) où la demande est faible. Le Robien est d'autant plus contestable que son coût pour l'Etat équivaut à celui d'un Plus, soit 20 000 euros en moyenne, selon Michel Mouillart.

Conscient de ces dérives, le ministre a voulu relancer la production de logements privés à loyers maîtrisés. D'où la création, l'an dernier, du "Borloo populaire". Mais les plafonds de ressources institués par le nouveau dispositif sont très hauts: 90% des ménages peuvent avoir accès aux logements construits dans ce cadre. Quant aux loyers plafonds, ils demeurent deux à trois fois supérieurs à ceux d'un logement social ordinaire. Et l'aide fiscale consentie aux propriétaires qui accepteraient de baisser le loyer n'est pas suffisante, aux yeux de nombreux spécialistes, pour être incitative.

Les plus pauvres plus souvent locataires

Loyers écrasants

Résultat: l'offre locative privée est de moins en moins adaptée aux moyens des classes populaires. Dans l'agglomération lyonnaise, par exemple, la moitié des logements privés étaient encore proposés à un loyer de niveau HLM il y a quinze ans, ils ne sont plus que 6% dans ce cas aujourd'hui. Et pourtant, le quart des Français les plus pauvres sont locataires de logements privés. C'est dans ce "parc social de fait" que les conditions d'habitation sont les plus dégradées et les taux d'effort les plus élevés. Et ce malgré les aides personnelles au logement qui permettent à plus de 6 millions de personnes de réduire leurs dépenses. Mais ces aides ne suivent pas le mouvement des loyers et sont, en outre, attribuées de manière aujourd'hui plus restrictive: 23% des ménages en bénéficiaient en 2006, contre 25,8% en 2000.

L'Insee évaluait en 2002 à 25,7% la part du revenu consacrée à leur loyer, après aide au logement, par les ménages à bas revenus qui résident dans le parc privé, contre 10% dans le parc HLM. Mais ce pourcentage est largement sous-évalué, car il est calculé sur la base des loyers plafonds pris en compte pour le calcul des aides au logement, et non sur les loyers effectivement payés. Or, 84% des locataires du secteur privé paient des loyers supérieurs à ces plafonds, et 41% dans le parc locatif social. Les calculs réalisés par la Fondation Abbé Pierre montrent qu'une personne seule gagnant le Smic et habitant une ville de plus de 100 000 habitants consacre 27,5% de son revenu à se loger dans le parc social et 47,6% dans le parc privé.

L'ascenseur résidentiel en panne

Puisque les loyers si sont chers, pourquoi alors ne pas tous devenir propriétaires! En attendant que fleurissent les maisons à 100 000 euros, la réalité est que l'achat d'un logement est devenu un luxe de riches. Les ménages gagnant moins de deux Smic (soit près de la moitié de la population française) ne représentent plus que 16% des acquéreurs en 2005, contre 28,5% dix ans plus tôt. La part des primo-accédants recule, et quand ces derniers achètent, ils s'endettent sur des durées de plus en plus longues, qui les mettent à la merci des aléas de la vie.

Le mal-logement traduit donc une crise de l'offre: elle est insuffisante et mal adaptée aux besoins. Il reflète aussi une crise de la demande, liée au chômage de masse et à la précarité. La panne de l'ascenseur résidentiel renvoie à celle de l'ascenseur social.

Un droit opposable, et après ?

Décréter un droit opposable ne fait pas sortir des logements de terre. Pour tenir ses promesses, l'Etat doit impulser une politique plus offensive.

Le droit au logement a beau être inscrit dans la loi - il figure au moins dans quatre textes adoptés depuis 1982 -, trois millions de sans logis ou de très mal logés en France sont là pour rappeler qu'il n'est pas effectif. Rendre ce droit opposable, c'est ouvrir au citoyen des voies de recours devant les tribunaux et mettre ainsi la puissance publique devant une obligation de résultat. De même que l'Etat doit assurer la scolarisation de chaque enfant, il doit permettre à chacun d'accéder à un logement à la mesure de ses moyens.

"Décréter un droit opposable ne fera pas sortir des logements de terre à soi tout seul", prévient Christophe Robert, de la fondation Abbé Pierre, qui soutient depuis longtemps la mise en oeuvre d'une telle mesure. Et la coercition n'est pas efficace quand la volonté fait défaut: le non-respect des exigences de la loi SRU (voir encadré page 12) ou de l'obligation de réaliser des aires d'accueil pour les gens du voyage sont là pour le montrer. Le droit de recours contre l'Etat - puisque c'est lui qui devrait être en France le garant du droit - ne suffira pas à rendre le droit effectif.

Autrement dit, le droit au logement opposable n'est pas une politique, mais une promesse de politique. En proclamant cette mesure à quelques mois des échéances électorales, le gouvernement engage... les gouvernements futurs. La question est désormais de savoir comment tenir cette promesse. Cinq objectifs paraissent prioritaires.

Restaurer l'engagement financier de l'État

Pour accroître l'offre de logements accessible aux plus modestes, l'Etat devra mettre la main à la poche. Or, la part de la richesse nationale consacrée aux dépenses publiques de logement est en baisse: elle ne représentait plus que 1,84% du PIB en 2006, son plus bas niveau depuis trente ans, contre 2% encore en 2000.

Et cette baisse est essentiellement imputable à une diminution de la contribution de l'Etat: elle est passé de 1,36% du PIB en 2000 à 1,16% en 2006. En particulier, les aides à la pierre, qui contribuent à financer la construction, sont en chute libre (- 25% depuis 2002). Ce qui rend les opérations immobilières de plus en plus difficiles à boucler pour les bailleurs sociaux, lesquels font face par ailleurs à la hausse des coûts de la construction et à l'envolée des prix du foncier. Si bien qu'aujourd'hui "un bailleur ne peut plus équilibrer une opération sans partenariat financier avec les collectivités locales", souligne Thierry Repentin, sénateur socialiste.

Rééquilibrer la production de logements sociaux

M algré la loi SRU, la répartition des logements sociaux reste toujours très inégale sur le territoire. Pour obliger les communes récalcitrantes à remplir leur objectif de construction, la Fondation Abbé Pierre préconise de tripler les pénalités. Mais c'est aussi à l'Etat de prendre ses responsabilités, puisque la loi prévoit que le préfet peut se substituer aux communes qui ne respectent pas leurs engagements pour l'attribution des permis de construire. Ce qu'il ne fait pas.

Reste que "le quota de 20%, même si toutes les communes le respectaient, ne suffirait pas à répondre aux besoins de logements sociaux", avertit Marie-Noëlle Lienemann, ancienne secrétaire d'Etat au Logement. Une évaluation partagée par la Fondation Abbé Pierre, qui estime qu'un quota de 25% étendu à toutes les communes des agglomérations de plus de 50 000 habitants serait plus conforme aux besoins.

Mobiliser le foncier

La construction de logements sociaux se heurte aussi au manque de terrains à un prix accessible. Pourtant, des collectivités se donnent les moyens d'une action foncière volontariste en achetant directement ou en préemptant des terrains promis à l'urbanisation avant que leur prix ne s'envole.

Dans les centres-ville, elles peuvent désormais obliger les promoteurs privés à introduire une proportion de logements sociaux dans leurs opérations. On pourrait imaginer que tout plan d'urbanisme inclut ce type d'obligation. L'Etat doit aussi apporter sa contribution, en cédant ses terrains aux bailleurs sociaux à des conditions avantageuses ou en prenant à sa charge une part plus importante de l'achat du terrain.

Associer le privé

Le parc social public ne suffit pas à loger les ménages les moins aisés. 24% des ménages situés dans le quart inférieur de l'échelle des revenus sont logés dans le parc privé, alors que la pénurie de logements encourage les bailleurs à augmenter les loyers et à sélectionner sévèrement leurs locataires.

Comment inciter les bailleurs privés à louer à des ménages modestes? Première possibilité: augmenter le rendement locatif par des aides fiscales assorties de réelles contreparties sociales (plafonnement des loyers et/ou des revenus des locataires), à l'inverse de ce qui est prévu dans le dispositif Robien (voir page 10). Deuxième piste: diminuer le risque. D'où l'idée de sécuriser les propriétaires en les garantissant contre les risques d'impayés, le bailleur ne pouvant alors exiger d'autres cautions. Jean-Louis Borloo souhaite mettre en oeuvre cette garantie, mais les modalités font débat. S'il s'agit d'un système d'assurance volontaire laissé à la seule initiative des bailleurs, comme cela semble se dessiner, la portée du dispositif risque d'être limitée.

Clarifier les responsabilités

La décentralisation a conduit à un éclatement des responsabilités en matière de logement: les communes déterminent les règles d'urbanisme et délivrent les permis de construire; les intercommunalités définissent les politiques de logement social à l'échelle de l'agglomération; les départements pilotent les mesures sociales à destination des ménages les plus fragiles; et, enfin, l'Etat détermine la politique du logement et son financement. Résultat: "les responsabilités sont illisibles: ce n'est jamais la faute de personne", déplore Marie-Noëlle Lienemann.

La loi SRU

La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite "SRU", a été votée le 13 décembre 2000. Son article 55 fait obligation aux communes de plus de 3 500 habitants, situées dans une agglomérations de plus de 50 000 habitants et dans lesquelles les logements locatifs sociaux représentent moins de 20% du parc de résidences principales de rattraper leur retard dans un délai de vingt ans. Environ 750 communes étaient concernées en 2004.

Si les collectivités locales sont plus proches du terrain, elles ne se montrent pas toujours très pressées de développer une offre de logement pour les plus modestes et pour les personnes en difficulté. "Il faut que l'Etat reprenne la main et noue de véritables partenariats avec les collectivités, quitte à être plus directif", estime Thierry Repentin. Rendre l'Etat garant du droit au logement ne veut pas dire qu'il définira sur chaque territoire les moyens à mettre en oeuvre, mais qu'il devra s'assurer du résultat. Le principal mérite du droit opposable est sans doute de remettre un pilote dans l'avion.

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Mis en ligne le 01/12/2007 par Pierre Ratcliffe. Contact: (pratclif@free.fr) sites web http://paysdefayence.blogspot.com et http://pierreratcliffe.blogspot.com