Le financement de l'intercommunalité
Le regroupement de communes au sein d'établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI) peut répondre à deux
objectifs très différents :
- la gestion commune de certains services publics
locaux ou la réalisation d'équipements locaux, de manière à mieux répartir
les coûts et à profiter d'économies d'échelle. Dans ce cas, les communes
recherchent une forme de coopération intercommunale relativement souple ou
« associative » ;
- la conduite collective de projets de développement
local. En faisant ce choix, les communes optent pour une forme de
coopération plus intégrée ou « fédérative ».
Le financement de l'intercommunalité ne sera pas le même
suivant que le regroupement intercommunal est de type associatif ou
fédératif.
1. Le financement des structures intercommunales
associatives
Les structures intercommunales associatives, quelle que
soit leur forme (syndicats à vocation unique ou SIVU, syndicats à vocation
multiple ou SIVOM, syndicats mixtes), n'ont pas de fiscalité propre. Elles
ne peuvent donc pas voter les taux d'imposition locale, et ne disposent
d'aucun pouvoir d'exonération fiscale. Leurs ressources proviennent
principalement des contributions financières des communes adhérentes,
auxquelles il faut ajouter les concours financiers de l'État ainsi que
d'autres recettes.
Les contributions financières des communes appartenant à
l'EPCI peuvent être budgétaires ou fiscalisées :
- les contributions budgétaires sont des
prélèvements effectués directement sur le budget de chaque commune, et qui
sont ensuite reversés au groupement intercommunal ;
- les contributions fiscalisées sont des
prélèvements additionnels effectués sur les contribuables locaux qui
acquittent, en plus des impositions communales, départementales, et
régionales, une contribution au profit de leur groupement intercommunal.
Ces contributions constituent par conséquent un supplément à la fiscalité
communale, prélevé sur chacune des quatre taxes directes locales (deux
taxes foncières, taxe d'habitation, taxe professionnelle) au profit de la
structure intercommunale.
Le montant de ces contributions varie selon une clé de
répartition inscrite dans les statuts de l'EPCI.
Les structures intercommunales sans fiscalité propre
peuvent également bénéficier de concours financiers de l'État. Ces
derniers prennent plusieurs formes :
- le fonds de compensation de la TVA (FCTVA), qui
rembourse avec un décalage de deux ans, sur une base forfaitaire et
globale, les versements de TVA que les groupements supportent sur leurs
dépenses d'investissements. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés
et responsabilités locales prévoit la possibilité, à partir du 1er janvier
2005, de bénéficier par dérogation du FCTVA pour financer les
investissements dans le domaine routier ;
- la dotation globale d'équipement (DGE), qui n'est
versée qu'aux groupements dont la population est inférieure à 20 000
habitants.
Enfin, les structures intercommunales sans fiscalité
propre peuvent bénéficier d'autres recettes :
- le produit des taxes, contributions ou redevances
perçues en contrepartie des services qu'elles assurent (comme l'enlèvement
des ordures ménagères) ;
- différentes aides (comme les fonds structurels
accordés par l'Union européenne).
2. Le financement des structures intercommunales
fédératives
Les structures intercommunales fédératives (communautés
de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines) sont
placées d'emblée sous un régime de fiscalité propre. Ce régime, qui est
également applicable à d'anciens types d'EPCI, supprimés ou en voie de
transformation ou de suppression (districts, syndicats d'agglomération
nouvelle, communautés de ville), se décline en deux variantes
distinctes :
- le régime de la fiscalité additionnelle (avec ou
sans taxe professionnelle de zone) ;
- le régime de la taxe professionnelle unique (avec
ou sans fiscalité mixte).
2.1 Le régime de fiscalité additionnelle
, régime initial et encore le plus appliqué, concernent
les communautés de communes qui n'ont pas opté pour la taxe
professionnelle unique, de même qu'aux communautés urbaines créées avant
la loi du 12 juillet 1999, dès lors qu'elles n'ont pas changé de
régime fiscal. Dans ce régime, le groupement intercommunal est doté des
mêmes compétences fiscales qu'une commune : il vote le taux et
perçoit le produit des quatre taxes directes locales. Mais sa fiscalité se
surajoute à celle des communes, qui continuent de percevoir leur fiscalité
sur les quatre taxes directes.
Le législateur permet aux groupements à fiscalité propre
additionnelle d'opter pour la taxe professionnelle de zone (TPZ), tout en
conservant leur fiscalité sur les autres taxes. La TPZ vise à unifier le
taux de la TP sur une zone d'activités économiques clairement délimitée et
ainsi faire disparaître les inégalités de pression fiscale,
incompréhensibles pour les redevables dans les aires d'activités
multicommunales.
2.2 Le régime de taxe professionnelle unique (TPU)
Il s'applique :
- de plein droit, aux communautés d'agglomération,
aux communautés urbaines créées après la publication de la loi du
12 juillet 1999 et aux syndicats d'agglomération nouvelle ;
- de manière optionnelle aux communautés de
communes ;
- de plein droit, depuis le 1er janvier 2002, sauf
délibération contraire d'au moins la moitié des conseils municipaux des
communes intéressées, aux communautés urbaines créées avant la loi du 12
juillet 1999 et aux communautés de communes de plus de 500 000
habitants.
Dans ce régime, l'EPCI se substitue progressivement
aux communes pour la gestion et la perception du produit de la TP sur
l'ensemble de son périmètre. Le groupement perçoit le produit de la TP des
communes regroupées, vote le taux et décide des exonérations. Les communes
conservent cependant dans leur intégralité les autres impositions.
Le produit de la taxe professionnelle sert
essentiellement au financement de l'EPCI, mais la loi prévoit deux types
de retours de taxe professionnelle au bénéfice des communes
adhérentes :
- l'« attribution de compensation », pour
compenser financièrement le transfert du produit de la TP à
l'EPCI ;
- la « dotation de solidarité », qui est
l'instrument politique de redistribution et de péréquation du produit de
TP entre les communes adhérentes.
Le régime de la TPU induit une spécialisation des
taxes : les taxes sur les ménages (taxe d'habitation, taxes
foncières) reviennent aux communes, tandis que la TP revient aux
groupements. Cependant, l'évolution du taux de TP reste étroitement
corrélée à l'évolution du taux des trois autres taxes.
De plus, les EPCI relevant du régime fiscal de la TPU ont
la possibilité de lever une fiscalité additionnelle sur la taxe
d'habitation, la taxe sur le foncier bâti et la taxe sur le foncier non
bâti (ils bénéficient alors d'une fiscalité mixte).
Les groupements intercommunaux à fiscalité propre
jouissent également de sources de financement non fiscales.
Ils peuvent ainsi recevoir des dotations budgétaires de
l'État. Ces dernières sont au nombre de quatre :
- la dotation globale de fonctionnement (ou
« dotation d'intercommunalité ») : composée d'une dotation
péréquation. Leur montant est calculé en fonction d'un coefficient
d'intégration fiscale ;
- la dotation de développement rural, qui est
versée, sous certaines conditions démographiques, aux groupements de
communes à fiscalité propre exerçant une compétence en matière
d'aménagement de l'espace et de développement économique ;
- le FCTVA ;
- la DGE.
Par ailleurs, à l'instar des groupements intercommunaux
associatifs, les structures intercommunales à fiscalité propre jouissent
d'aides diverses, et de recettes propres (produits de taxes,
redevances ou contributions correspondant à des services assurés par
elles).